遏制重罚滥罚，能解除直销头顶“利剑”吗？

近日，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》(以下简称《意见》)，强调要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。

事实上，面对乱罚款问题，中央层面已经多次出手整治。早在2022年8月，国务院印发的《关于取消和调整一批罚款事项的决定》取消了公安、交通运输、市场监管领域29个罚款事项，调整交通运输、市场监管领域24个罚款事项。同月发布的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》也要求依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。而2023年11月国务院再度发文取消了住房城乡建设等领域16个罚款事项，并对工业和信息化等领域17个罚款事项进行了调整。

此次出台的《意见》，更是从局部的措施调整，上升为全面性、原则性、指导性的调整，直接对乱罚滥罚现象亮剑，在依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款监督等方面都提出了明确要求。

以优化法治化营商环境护航民营经济

就当下的整个宏观环境而言，《意见》因何出台？又将起到什么样的作用？

北京市盈科（广州）律师事务所陈治全律师认为，《意见》是在秉承国内法治化建设以及对国内经济的振兴所作出的系列行动。“比如2021年4月，中央全面依法治国委员会将少捕慎诉慎押刑事司法政策列入年度工作要点，少捕慎诉慎押从刑事司法理念上升为刑事司法政策；2023年海南省人民政府办公厅印发《关于支持民营经济发展的若干措施》等。其实在系列文件、法规、规章的陆续制定和实施下，我国对法治化建设及经济振兴的方向是更加明确了。”

经济基础决定上层建筑。一揽子规范行政罚款的政策实施，正是为推动民营经济高质量发展做好外部环境条件的建设。疫情后时代，全国上下齐心协力“拼经济”已经成为民众共识。高质量发展、优化营商环境、促进民营经济发展等主题更是政府工作的焦点。

民营经济在中国经济社会发展中占据重要地位，贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。

近日，司法部、国家发展改革委、全国人大常委会法工委共同组织召开民营经济促进法立法座谈会。司法部相关负责人表示，民营经济促进法起草工作已经启动。

在法治保障上再发力、再加码，更好营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，势在必行。

国务院此次出手整治乱罚款，提到了“坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为”“坚决防止罚款收入不合理增长”。所谓的罚款收入，一般与没收收入一并列入“罚没收入”项。罚没收入是财政收入的一种形式，即国家司法、公安、行政、海关或其他经济管理部门对违反法律、法令或行政法规的行为按规定课以罚金、罚款或没收品变价收入，以及各部门、各单位追回的赃款和赃物变价收入等。

根据《南方周末》统计的全国111个地级市公布的罚没收入数据，2021年有80个城市罚没收入呈上升态势，占比超过72%。其中，有15个城市罚没收入同比增长超过100%。

执法力度、法律法规的加强等因素会在一定程度上促进罚没收入的上升。还有就是，一些地方在经济发展中盲目追求高速增长，过度依赖土地财政。当房地产行业进行调整及经济下行压力加大，土地财政缺口凸显，这些地方的财政便面临巨大压力。这种情况下，不排除他们会迫于财政减收压力，借由“整治”的名头，简单粗暴地采取“一罚了之”“以罚代管”来“增加”财收。在经济欠发达、税源不足地区，这种现象则更加常见。

此外，罚没收入的最后去向是国库，但去到哪一级国库，一直没有统一规定。如果罚没收入更多是留存在地方国库，而不是全额上交，那就意味着地方拥有更高的积极性，就容易导致地方部门出现趋利性执法的问题。

所以，《意见》能否真正落地实施？

“这也需要加强监督力度和违规执法的处罚力度，这样才会使这些政策真正落地。”陈律师表示。

“两个条例”修订是关键

中央层面多次出台政策规范乱罚滥罚问题，把权力关进制度的笼子里，那谁来上好这把锁？这无疑需要第三方监管力量。而对于直销行业来说，更需要“修订的两个条例”这把锁。

在世界华人直销大会主席禹路看来，此次出台的《意见》要想真正落地，更应该加快两个条例的修订进程，尽快出台。“如果不做好配套的法律条例的完善，其中相关条款就难免会成为一些部门趋利执法的杠杆。那么不仅仅是直销行业，所有涉及多级分销，包括传统代理分销和做流通的企业，都会深受困扰，苦不堪言。”

根据世界直销协会联盟最新发布的数据，2022年中国直销市场业绩大概是1064亿元左右。相比2017年的两千多亿规模，如今国内直销市场业绩直接砍半，甚至还没能达到十年前的业绩规模。而直销从业者也正在被层出不穷的资金盘、返利盘大量分流。

目前仍登记在商务部直销行业管理系统上的89家直销企业，实际在运作的已经不到40家，其中大多还是外资公司。经历过权健事件和三年疫情的洗礼，不少内资公司停摆的停摆，躺平的躺平。如今的直销行业虽已有起色，但归根究底两个条例一天不修改，外部的生态环境没得到改善的话，直销从业者的信心始终树立不起来。企业们也都活在“涉传”的阴影下，就怕动不动被这个部门“罚”，那个部门“薅”。

2023年7月国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》，着重强调“依法保护民营企业产权和企业家权益。防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷，以及执法司法中的地方保护主义”。这一意见中明确提出防止和纠正“执法司法中的地方保护主义”，也就是对地方趋利性执法这一具体行为进行了原则性的禁止。

在市场环境发展多元化的今天，两个条例已经出现了明显的滞后性，如果监管再一成不变地照搬两个条例，就很难避免趋利性执法的出现。这次《意见》中也明确了“对评估发现有不符合上位法规定、不适应经济社会发展需要、明显过罚不当、缺乏针对性和实用性等情形的罚款规定，要及时按照立法权限和程序自行或者建议有权机关予以修改或者废止”。

过多的让直销特殊化，只能禁锢直销发展，使得直销行业在以市场为基础的竞争中处于不公平的竞争劣势地位，失去它原有的活力。现在市场上鼓励放开直销各种限制的声音越来越多，《直销管理条例》修订工作也已经启动。在促进民营经济发展壮大的今天，我们也呼吁，能尽快迎来两个条例的修订出台，破除制约直销业高质量发展的法规制度性障碍，为直销企业营造宽松友善的法治环境，真正实现以法治呵护民营经济的信心。